研究背景及选题意义

近年来，国内发生多起既有房屋坍塌事故，造成了重大损失。2021年7月16日，住房和城乡建设部召开深入开展房屋建筑安全隐患排查整治视频会议，认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，贯彻落实李克强总理等中央领导同志批示要求，深刻汲取苏州吴江区四季开源酒店“7·12”坍塌等近期多起房屋建筑安全事故教训，部署开展房屋建筑安全隐患排查整治工作。会议要求各省、自治区、直辖市住建厅（局）进一步增强开展排查整治工作的责任感使命感，按照《关于深入开展房屋建筑安全隐患排查整治的紧急通知》要求，切实加强房屋建筑安全管理，着力抓薄弱、补短板、堵漏洞，以最坚决的态度和最严格的措施确保排查整治全面、彻底、到位，防风险于未然。但在仅几个月后的2022年4月29日，长沙又发生一起自建房倒塌事故，这一事故再次震惊全国，也为实务部门敲响了警钟。

显而易见，危房治理工作既事关政府依法行政，也事关人民群众切身财产利益，还事关不特定人生命、健康等公共利益，矛盾冲突严重、处理难度大。并且，由于实务中部分行政首长习惯性地过分强调“属地责任”，下沉压力，还容易引发危房治理脱离法治轨道的风险。出于实务需要，我们组织部分党员律师对这一领域的问题开展一次专题研究，以期在依法治理危房并保障人民群众合法利益方面贡献微薄之力。

现有法律、法规、规范性文件梳理

（一）法律法规

经梳理，目前并没有专门针对危房治理的法律、行政法规。

（二）部门规章

1.《城市危险房屋管理规定》

（三）地方性法规（以江苏为例）

1.《南京市城市房屋安全管理条例》

2.《南京市房屋使用安全管理条例》

3.《苏州市房屋使用安全管理条例》

4.《无锡市房屋安全管理条例》

5.《徐州市房屋使用安全管理条例》

（四）地方政府规章（以江苏为例）

1.淮安市人民政府关于印发《淮安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的通知

2.《淮安市城市房屋使用安全管理办法》

3.《常州市房屋安全管理办法》

4.《南通市市区城镇房屋安全管理办法》

5.《泰州市房屋安全管理条例实施细则》

6.《扬州市城市房屋安全管理办法》

7.《镇江市市区房屋安全管理办法》

8.《宿迁市城市房屋安全管理办法》

（五）其他规范性文件（以淮安、盐城为例）

1.《全国自建房安全专项整治工作方案》（国务院文件）

2.《淮安市人民政府办公室关于扎实推进棚户区改造工作的通知》

3.《淮安市人民政府关于印发市有关部门和单位安全生产工作职责规定的通知》

4.盐城市人民政府办公室关于印发《进一步做好市区城市危房解危工作意见》的通知

危房鉴定问题

（一）申请鉴定的主体有哪些？

我国关于危房治理的规定相对滞后，就全国层面而言，仅有原建设部于1989年发布，2004年修正的《城市危险房屋管理规定》。该规定第7条明确列明的危房申请鉴定主体为房屋所有人或使用人，第13条进一步规定受理涉及危房纠纷案件的仲裁或审判机关可指定当事人申请房屋安全鉴定，必要时亦可直接提出房屋安全鉴定。从上述规定来看，有权提出房屋安全鉴定申请的主体只能是房屋所有人和使用人。问题是，房屋所有人或使用人拒绝申请鉴定，如何处理？

笔者认为：

虽然根据《城市危险房屋管理规定》的规定，申请鉴定的主体只能是房屋所有人或使用人，但不排除政府在特定情形下启动危房鉴定。《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条第一款规定：“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。”根据这一规定，当房屋成为可能影响公共安全的危险源时，县级人民政府应当进行风险评估，而风险评估自然离不开鉴定。另外，住房和城乡建设部等15部门《关于加强经营性自建房安全管理的通知》（建村〔2023〕18号）第一条“加强既有经营性自建房安全管理”中的第三款提出：“（三）切实消除安全隐患。深入推进经营性自建房安全隐患整治，各地要组织专业力量对初步判定存在安全隐患的开展安全鉴定，建立整治台账，按照先急后缓、先大后小的原则，整改完成一户、销号一户。”江苏省人民政府办公厅《关于切实加强既有建筑安全管理工作的通知》（苏政办发〔2020〕25号）第四条第一款也要求：“各地要结合近几年开展的危险房屋排查整治工作，抓紧组织开展辖区内既有建筑安全排查，重点检查既有建筑是否超过设计使用年限，是否存在超负荷使用、擅自变更建筑用途和使用功能等情形，是否存在违规改扩建、装饰装修等行为，是否存在地基基础或主体结构构件出现沉降、裂缝、变形、损坏、腐蚀等异常情况，是否存在建筑外墙饰面剥落、建筑外墙保温层面开裂损坏、建筑内外装饰构件松动，是否存在建筑消防设施未按标准配置、设置或未保持完好有效等情形，掌握建筑完损状况，对排查中发现的安全隐患及时落实治理责任和整治措施。”当然，在有地方性法规或地方政府规章明确规定时，应执行地方性法规或地方政府规章的规定。例如，《浙江省房屋使用安全管理条例（修正文本）》第十六条第二款规定：“住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡镇人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进行房屋安全鉴定。”《无锡市房屋安全管理条例》第二十二条第三款规定：“房屋所在地的镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）管理机构或者相关部门应当督促房屋安全责任人或者侵权责任人委托房屋安全鉴定。拒不委托且可能影响公共安全的，房屋所在地的镇人民政府、街道办事处、开发区（园区）管理机构或者相关部门可以根据公共安全需要组织委托鉴定。”

（二）鉴定依据

住房城乡建设部关于发布行业标准《危险房屋鉴定标准》的公告（住房和城乡建设部公告第1201号），标准编号为JGJ125-2016，自2016年12月1日起实施。房屋危险性鉴定，应根据房屋的危险程度按下列等级划分：A级：无危险构件，房屋结构能够满足安全使用要求；B级：个别结构构件评定为危险构件，但不影响主体结构的安全，基本能满足安全使用要求；C级：部分承重结构不能满足安全使用要求，房屋局部处于危险状态，构成局部危房；D级：承重结构已不能满足安全使用要求，房屋整体处于危险状态，构成整幢危房。

（三）鉴定意见的应用

对评定为局部危房或整幢危房的房屋，可按下列方式进行处理：1.观察使用：适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋；2.处理使用：适用于采取适当安全措施后，可解除危险的房屋。3.停止使用：适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋。4.整体拆除：适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。5.按相关规定处理：适用于有特殊规定的房屋。

危险房屋的解除责任主体

（一）房屋所有权人负有哪些义务？

《城市危险房屋管理规定》第十五条规定：“房屋所有人应定期对其房屋进行安全检查。在暴风、雨雪季节，房屋所有人应做好排险解危的各项准备；市、县人民政府房地产行政主管部门要加强监督检查，并在当地政府统一领导下，做好抢险救灾工作。”第十六条规定：“房屋所有人对危险房屋能解危的，要及时解危；解危暂时有困难的，应采取安全措施。”第十七条规定：“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。”根据上述规定，房屋所有权人负有如下几个方面的法定义务：1. 定期对其房屋进行安全检查；2. 在暴风、雨雪季节应做好排险解危的各项准备；3. 及时解危；4. 解危暂时有困难的，应采取安全措施；5. 按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理。同时，《城市危险房屋管理规定》第二十二条规定：“因下列原因造成事故的，房屋所有人应承担民事或行政责任：（一）有险不查或损坏不修；（二）经鉴定机构鉴定为危险房屋而未采取有效的解危措施。”第二十五条规定：“有本章第二十二、二十三、二十四条所列行为，给他人造成生命财产损失，已构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”

笔者建议：

房屋所有权人需严格履行上述法定义务，避免承担民事或行政责任，甚至刑事责任。

（二）危房治理的行政主管机关？

《城市危险房屋管理规定》：第五条规定：“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。”“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。”根据这一规定，危房治理的行政主管机关应当是县级以上地方人民政府房地产行政主管部门。当然，当地方性法规或地方政府规章作出明确规定时，镇人民政府、街道办事处也会成为危房治理过程中部分工作的法定义务主体。例如，《徐州市房屋使用安全管理条例》第七条第一款规定：“镇人民政府、街道办事处在辖区内履行下列职责：（一）开展房屋使用安全巡查，督促房屋使用安全责任人及时采取必要措施消除安全隐患;（二）协助、配合上级人民政府和有关部门组织实施危险房屋治理和应急处置；（三）将房屋使用安全管理纳入物业管理联席会议，协调处理房屋使用安全管理举报、投诉；（四）指导居（村）民委员会、物业服务企业建立日常安全巡查和报告制度；（五）法律、法规规定的其他职责。”

（三）行政主管机关应履行哪些义务？

《城市危险房屋管理规定》第十五条规定：“房屋所有人应定期对其房屋进行安全检查。在暴风、雨雪季节，房屋所有人应做好排险解危的各项准备；市、县人民政府房地产行政主管部门要加强监督检查，并在当地政府统一领导下，做好抢险救灾工作。”第十七条规定：“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。发生的费用由责任人承担。”第十八条规定：“房屋所有人进行抢险解危需要办理各项手续时，各有关部门应给予支持，及时办理，以免延误时间发生事故。”《淮安市城市房屋使用安全管理办法》第二十六条 第一款规定：“出现房屋坍塌或者坍塌危险以及发生其他涉及房屋安全重大险情的，市、县（区）人民政府及其相关部门应当采取应急抢险措施，任何单位和个人不得阻挠。”第二十七条规定：“市、县（区）人民政府可以将成片危险房屋优先纳入旧城改造范围，并有计划地组织实施。”“对未纳入旧城改造范围的零星、分散危险房屋可以采取征收安置等方式处理。”第二十八条规定：“住房和城乡建设部门应当会同自然资源和规划、城市管理等部门定期组织开展房屋安全隐患排查工作。镇人民政府、街道办事处应当对辖区内的房屋定期进行安全隐患排查。”“有关部门应当加强对教育、医疗、商场、车站等人员密集场所用房的安全隐患排查。”“汛期前以及遭遇台风、暴雨、冰雹、大雪等极端天气的，市、县（区）人民政府及其有关部门应当进行专门的安全隐患排查。”第二十九条规定：“县（区）人民政府应当制定房屋使用安全应急抢险预案，并按照应急抢险预案及时做好辖区内房屋排险解危工作。”“对出现险情的房屋，镇人民政府、街道办事处应当根据需要设置警示标识、划定警示区域，采取相应安全措施，并及时报告房屋所在地县（区）人民政府。”可见：1.县级以上人民政府的法定职责有：（1）将成片危险房屋优先纳入旧城改造范围，并有计划地组织实施；对未纳入旧城改造范围的零星、分散危险房屋可以采取征收安置等方式处理；（2）汛期前以及遭遇台风、暴雨、冰雹、大雪等极端天气的，应当进行专门的安全隐患排查；（3）制定房屋使用安全应急抢险预案，并按照应急抢险预案及时做好辖区内房屋排险解危工作；（4）出现房屋坍塌或者坍塌危险以及发生其他涉及房屋安全重大险情的，应当采取应急抢险措施。2.县级以上人民政府房地产行政主管部门的法定职责如下：（1）在暴风、雨雪季节，要加强监督检查，并在当地政府统一领导下，做好抢险救灾工作；（2）在房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为时，有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施；（3）应当会同自然资源和规划、城市管理等部门定期组织开展房屋安全隐患排查工作；（4）汛期前以及遭遇台风、暴雨、冰雹、大雪等极端天气的，应当进行专门的安全隐患排查；（5）出现房屋坍塌或者坍塌危险以及发生其他涉及房屋安全重大险情的，应当采取应急抢险措施。3.镇人民政府、街道办事处的法定职责如下：（1）对辖区内的房屋定期进行安全隐患排查；（2）对出现险情的房屋，应当根据需要设置警示标识、划定警示区域，采取相应安全措施，并及时报告房屋所在地县（区）人民政府。（3）地方性法规、地方政府规章规定的其他职责。

主管机关可以采取的解危方式、途径、手段以及需注意事项

（一）方法、途径、手段

1.在房屋所有人拒绝修缮治理时，或使用人有阻碍行为时，有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施。注：这里的“其他强制措施”，应包括但不限于责令使用人配合修缮、责令停止使用等。2.依法征收后拆除。3.设置警示标识、划定警示区域，采取相应安全措施。4.出现房屋坍塌或者坍塌危险以及发生其他涉及房屋安全重大险情时，可以采取强制拆除等应急避险措施。

（二）需注意的事项

1.职权法定。危房治理虽事关公共安全，但不应脱离法治轨道，各级政府都应秉持职权法定原则，既不能越权乱作为，也不能“放权”不作为。2.程序问题。行政机关采取强制措施的，应遵循《行政强制法》的程序性规定，履行公告、催告、送达等法定程序，保证行政相对人的诉权。3.目的正当。行政机关行使权利，应秉持目的正当原则。比如，房屋所在区域已被列入征收范围的，行政机关就不应再以“危房治理”、“解危避险”为由强制拆除。否则，应认定强制拆除违法，行政机关依法应承担赔偿责任。