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民主议定程序和土地流转用途对农村土地承包合同的效力影响及应对建议

近年来，农村土地承包经营合同纠纷和农村土地经营权流转合同纠纷日益频发，但因相关法律规定较为原则、相关政策规定较为抽象，导致这一领域实务观点产生分歧，尤其在民主议定程序和土地流转用途对合同效力的影响方面，出现了“同案异判”的现象，损害了司法权威。而这两个问题，既与耕地保护国家政策和粮食安全国家战略密切相关，也与保护村民切身利益和农村社会稳定密切相关。鉴于此，本文在梳理相关案例的基础上就以上两个问题进行分析，并归纳类案裁判规则与应对建议。

民主议定程序对合同效力影响的实务观点

观点１.认为属于效力性强制性规定，涉及村民重大利益事项的协议未经民主议定程序无效。

案例一 在(2020)晋0922民初166号（2022年最高法发布的森林资源民事纠纷典型案例第八号）案例中，法院认为根据相关法律规定，农村土地承包应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。本案中，被告五台县门限石乡桃花界村民委员会与第三人张某、郭某签订了《林权买卖合同》，该合同属于农村土地承包合同，由于该合同签订时未按法定的土地承包程序进行，且未经过法定数量的村民代表同意通过，其程序不合法，故本院依法认定该《林权买卖合同》无效。案例二 在（2018）最高法民申2753号中，最高人民法院认为，就本案诉争的《资产转让协议》及《资产转让协议（补充）》的形成过程来看，虽然夏某某在一、二审中提交了多次“群众会”记录，但会议记录记载或签到的参会人员并未达到《村民委员会组织法》规定的村民会议的参会人数要求，无证据证明参会的村民代表系由村民推选产生，且会议记录的内容也不能反映出诉争协议系经到会人员过半数通过。最高人民法院认为，上述规定是为保护村民在处分集体经济组织重大财产的过程中，能够在集体讨论的基础上充分行使处分权，是对集体经济组织成员合法权利的保护。集体经济组织未经规定程序即处分重大财产，二审法院认为该处分行为违反了法律的强制性规定，自始无效，并无不当。

观点2.认为属于管理性强制性规定，未经民主议定程序表决并不影响协议效力。

案例一 在(2022)辽07民终982号案例中，锦州市中院认为，对于上诉人提到的《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的事项，需经村民会议讨论决定方可办理。但该法并未规定未经村民会议讨论决定的合同无效，该条规定是为了对村委会议事方式进行规范管理，应属于管理性规范，并不属于效力性强制性规定。

观点3.基于诚信原则，虽未经民主议定程序，但发包人主张合同无效的不予支持。

案例一 在(2023)陕05民终503号案例中，渭南市中院认为，依法订立的合同,受法律保护。双方在平等自愿基础上签订的合同系双方的真实意思表示,且该合同约定的权利与义务亦不违反法律法规强制性规定,依法应认定为有效合同。关于上诉人主张合同没有经过村民小组会议讨论决定，程序不合法，主张合同无效的问题。本案合同签订后,被上诉人为改造该土地做了一定投入,且双方在多年履约中对合同均无异议,现上诉人以合同签订程序违法为由起诉要求确认合同无效,一方面明显违背诚实信用原则,另一方面依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定:“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”,本案诉争土地原系垃圾场，故被上诉人与姚庄二组签订的合同,虽未经过村民小组会议讨论决定，但不影响合同效力。案例二 在（2020）京0111民初8962号案例中，法院认为根据本案查明的事实，唐某成确非崇义村集体经济组织成员，现有证据亦无法证明《土地承包经营合同》签订时经过上述民主议定程序，但本院考虑到，北京市房山韩村河崇义农工商公司系乡村集体所有制企业，崇义村经合社系农村集体经济组织。基于其法律地位，在签订《土地承包经营合同》时，发包方应保证对内已就此经过了民主议定程序。现崇义村经合社作为发包方以《土地承包经营合同》未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。而且，至崇义村经合社提起本案诉讼，《土地承包经营合同》已签订约20年，承包方履行合同势必进行了大量投入，在此期间，发包方不仅没有对合同效力提出过异议，还于2005年、2007年两次与承包方签订补充协议。崇义村村委会亦于2010年因京陕天然气管道工程占地对唐某成做出补偿。现崇义村经合社又以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由主张合同无效，不应得到支持。案例三 在(2013)民一终字第44号案例中，最高法院认为基于其法律地位，石新居委会在和黄淦波签订《联合开发合同》时，应保证对内就《联合开发合同》的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，不因居委会换届而有所改变。现石新居委会作为缔约主体以《联合开发合同》未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。自1999年《联合开发合同》签订至2010年石新居委会提起诉讼10余年间，石新居委会没有对合同效力提出过异议，而是于2001年再次与黄淦波签订《协议书》，同意黄淦波成立观音山公司按照《联合开发合同》的约定对观音山森林公园进行经营，并在2005年、2006年数次向观音山公司回复函件，肯定其进行经营付出的努力和作出的成绩，并承诺对其提出的村民砍伐林木等问题进行协调解决。另一方面，东莞市樟木头镇政府也在2005年的政府工作报告中肯定“观音山森林公园营业以来，为旅游业迈出可喜的一步”，并于2006年向观音山公司发出《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》，肯定了观音山公司对观音山森林公园投入了大量人力、物力、财力，肯定其为樟木头镇生态环境保护和经济发展作出了贡献等等。上述事实表明，在本案诉讼之前，在《联合开发合同》签订后10余年间，石新居委会和樟木头镇政府不仅没有对《联合开发合同》的签订提出异议，反而对黄淦波、观音山公司履行合同的行为一再表示肯定和认可。现石新居委会又以未经民主议定程序、未报乡（镇）政府批准为由主张合同无效，不应得到支持。案例四 在(2020)鲁16民终683号案例中，时任支部书记在未经民主议定的情况下代表村委会与张某、王某、齐某签订《某村农村集体土地承包合同书》，并载明经过了村民议定程序。2019年该村委会以涉案合同未经民主议定程序等为由诉至法院，要求确认该合同无效，张某等将承包土地返还给某村委会。二审法院山东省滨州市中级人民法院经审理认为：其一，双方签订的《某村农村集体土地承包合同书》中载明：“经甲方三分之二以上村民代表讨论，对该幅土地另行发包”。村委会在签订合同时向张某等表明其已履行了民主议定程序。其二，召开村民代表会议，履行相关村民议定程序系村委会一方应当履行的法律责任，在合同相对人已经交清承包费用、合同已经履行八、九年的情况下，村委会一方又以没有履行村民议定程序为由主张合同无效违反诚实信用原则，依法不予支持。滨州中院判决驳回村委会的诉讼请求。（该案例被最高人民法院司法案例研究院官方微信公众号转发）

应对建议——合同效力的认定思路及当事人角度的提示

1.未经民主议定程序签订的农村集体土地承包经营合同，原则上应认定无效。这一结论应作为实务裁判原则，也是目前司法实务的主流观点。《村民委员会组织法》第二十四条是为了落实宪法规定的基层群众自治制度的体现，依法保障村民自治、基层民主，维护村民和集体的利益，防止村委会、少数村干部擅自决定涉及全体村民利益的大事的情况，把村民自治变成了少数村干部的自治。如果认为第二十四条不属于效力性强制性规定，或认为该条仅属于内部程序不影响合同效力，将会使村民自治制度落空，不利于宪法实施和保障集体经济组织成员合法权利，将村民对村务重大事项的知情权、参与权、表决权，与《村民委员会组织法》立法目的背道而驰。2.基于诚信原则，发包人以未经民主议定程序主张农村集体土地承包经营合同无效的，应不予支持。诚实信用原则是民法的基本原则，甚至被称为民法中的“帝王原则”。依据这一原则，民事主体从事民事活动应当秉持诚实，恪守承诺，善意行使权利和履行义务。从司法适用的角度讲，诚信原则具有确立行为规则、填补法律和合同漏洞、衡平、解释、降低交易费用和增进效率的功能。法官在确定当事人行使权利、履行义务时，需要遵循平衡当事人之间利益的要求。法官在法律和合同虽有明确但处理结果显失公平、有违实质正义情形时，得依据诚实信用原则对相应的法律和合同规定进行价值解释，继而作出裁判。综上，作为村集体经济组织的发包人，在签订农村土地承包经营合同前，应依法经过民主议定程序，避免合同被认定无效的风险；作为农村集体土地的承包经营权人，若发现发包人未经民主议定程序签订合同，有权提起诉讼主张合同无效，以此维护己方权利；若发包人未经民主议定程序签订农村土地承包经营合同，又在履行后主张合同无效的，不应予以支持。于此情形下，应由发包人为自己的行为买单。

村委会将农用地流转给经营人经营水产养殖

所涉土地承包经营合同是否有效？

笔者在“威科先行”、“ Alpha”搜索系统输入“农业承包经营合同”、“合同效力”、“养殖”等关键词仅搜索到一个案例。经笔者向江苏省淮安市等县市级法院了解，关于承包经营人承包农用地养殖龙虾、螃蟹以及龙虾、螃蟹与荷藕、水稻工作的方式特别普遍，纠纷不在少数，但法院最终均基本以调解的方式结案。因为此类纠纷在法律适用上确实确实存在较大分歧，且通过判决的方式认定合同效力，特别是如果认定此类合同无效可能造成地方政府对养殖业的推动政策涉及违法的问题。基于此，笔者就搜索到的唯一一个案例，通过理论研究的方式，为如何处理该类案件提供解决思路。在（2019）苏1281民初1244号案例中，江苏省兴化市人民法院认为，我国农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。原告已收取被告前三年的土地流转租金，包括原告在内的100余亩土地已形成成片的蟹塘，最初被告与其他村民签订的书面土地流转协议中约定的土地流转用途为种植，实际被告用于种植及养殖。2018年11月，被告与其他数十户村民均重新签订了土地流转合同，用途为种、养殖。被告未改变土地的农业用途，约定的土地流转租金与周边流转土地用于养殖的土地流转租金数额基本一致。原告的要求解除合同，返还田地的诉请，不应予以支持。

应对建议——合同效力的认定思路及当事人角度的提示

1.首先理清承包土地原规划用途（性质）。

我国实行土地用途管制制度。《土地管理法》第4条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此，耕地是农用地的其中一种类型，而基本农田又是耕地的其中一种类型。一般耕地与基本农田的主要区别在于保护程度不同。基本农田属于国家严格保护的耕地种类，非特殊情况不得占用。

2.一般耕地用于水产养殖的，需区分具体情形认定。

自然资发〔2021〕166号文件第2条第7项规定：“严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。”由此可见，国家政策层面并未将使用一般耕地开挖养殖坑塘的行为一刀切。以江苏为例，2022 年 5 月 6 日，江苏省发布《关于严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”的实施细则（试行）》（简称“实施细则”）规定：“涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同变更权属证书等。”据此可以认为，一般耕地流转用于水产养殖的，应区分是否办理土地用途变更审批手续：办理变更审批手续的，合同应认定为合法有效；未办理变更审批手续的，合同应认定为无效。

3.在基本农田挖塘养殖的，合同应认定无效。

我国对基本农田的立法保护一直十分严格。《基本农田保护条例》第17条第2款规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第33条规定：“占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2019年12月17日，自然资源部、农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定：“养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。”2021年11月27日，自然资源部、农业农村部和国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）规定：“严禁占用永久基本农田挖塘养鱼；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施。”可见，若经营者与村集体签订基本农田承包合同用于挖塘水产养殖，该合同不仅因违反效力性强制规定而无效。于此情形下，当事人还可能面临行政处罚，甚至刑事责任。

4.未改变土地用途的“稻虾共作”模式下，需要考察是否实质上改变了土地用途。

《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》第8条规定：“利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。”《农业农村部关于推进稻渔综合种养产业高质量发展的指导意见》（农渔发〔2022〕22号）第10条规定，稻渔综合种养应当严格控制沟坑占比，沟坑面积不得超过总种养面积的10%。由此可见，承包原本属于基本农田的土地发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养（简称“稻虾共作模式”），需要考察是否实质上改变了土地用途。若“稻虾共作模式”符合稻渔综合种养技术规范通则标准，原基本农田的种植用途未被实质改变，应认定合同合法有效；若“稻虾共作模式”不符合稻渔综合种养技术规范通则标准，应认定“以稻虾共作模式为名行改变土地用途之实”，合同应依法认定无效，并由当事人承担相应的民事、行政甚至刑事责任。

部分法律法规规定节选

１.《民法典》第二百六十一条 农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。２.《村民委员会组织法》第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。3.《农村土地承包法》第四十八条第一款 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。第五十二条 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。4.《土地管理法》第六十三条第二款 前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。5.《土地承包法》第三十八条规定：土地经营权流转应当遵循以下原则：（一）依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（三）流转期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力或者资质；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。6.《农村土地承包经营权流转管理办法》第十二条条规定：“受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。”7.《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2022〕16号）第五条 当事人以违反法律规定的民主议定程序为由，主张集体林地承包合同无效的，人民法院应予支持。但下列情形除外：（一）合同订立时，法律、行政法规没有关于民主议定程序的强制性规定的；（二）合同订立未经民主议定程序讨论决定，或者民主议定程序存在瑕疵，一审法庭辩论终结前已经依法补正的；（三）承包方对村民会议或者村民代表会议决议进行了合理审查，不知道且不应当知道决议系伪造、变造，并已经对林地大量投入的。8.《江苏省农村土地经营权流转管理办法》第三条 承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。第四条 土地经营权流转应当尊重农民意愿，坚持循序渐进、因地制宜的原则。任何组织和个人不得侵犯土地经营权流转当事人和农村集体经济组织等利害关系人的合法权益。第五条任何组织和个人不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，避免耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

作者：徐飞、杨丰榕

定稿、审核人：谢清波

文章来自：江苏天哲（淮安）律师事务所

注：本文观点仅代表笔者个人观点，不代表本所。